2024年8月起施行的《公平竞争审查条例》明确禁止了地区间的税收优惠政策等不公平竞争行为。在此背景下，传统招商模式被叫停，地方政府开始积极探寻新路径，基金招商便成为其中的重要方向。然而，1月7日同日发布的《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称为《指导意见》）却指出，政府投资基金不应以招商引资为目的设立，并鼓励取消注册地限制、降低或取消返投比例。这无疑给基金招商模式带来了新的挑战。因此，如何在合规框架内，利用政府投资基金吸引优质企业和项目，以国资基金高质量发展推动地方经济高质量发展，成为地方政府亟待探讨和解决的新论题。招商引资内参（微信号zsyznc）选取沈阳市皇姑区创新发展研究中心研究员章玥博士对该问题的研究报告供参考。

  【招商引资内参正文】

  一、政府投资基金及其主要类别

  政府投资基金是由各级政府通过预算安排，单独出资或联合社会资本而设立的投资基金。其运作遵循市场化原则，借助股权投资等方式，引导多元社会资本积极参与，助力相关产业与领域的发展进程，并为创新创业活动提供有力支撑。按照不同的分类形式，政府投资基金可以被分为多种类别。

图2.政府投资基金的分类（图片来源：作者自行整理）

  其中，按照基金投资方式的不同，政府类基金主要有以下两种类别。

  （一）直接股权投资

  政府以股权形式直接向特定企业注入资金，进而取得企业股东身份，并深度参与企业的决策与管理活动。

  （二）间接股权投资

  政府先设立产业引导母基金，以此作为吸引社会资本的“种子资金”。母基金随后投资于经特定标准筛选的子基金，再由子基金将资金投向特定领域或区域内的企业。待所投企业股权增值并转让后，子基金实现退出，从而达成投资的最终收益获取与资本回笼。

  二、合肥市在政府投资基金方面的创新举措

  作为用“钱”招商的先行者，合肥市以投行思维做产业培育，通过基金招商吸引了维信诺、京东方、蔚来汽车等众多重大产业项目落地，成为“最牛风投城市”，带动当地产业蓬勃发展，一举进入GDP“万亿俱乐部”。

  （一）拓宽资金来源

  在经济下行期间，地方财政收入减少，“巧妇难为无米之炊”，想要利用基金招商，首先需要考虑的是如何确保有足够的资金来设立和运营招商基金。

  1.政府主导，引导播种产业希望

  合肥在产业投资初期，投入了大量的政府资金作为引导资金。例如，2008年，在京东方第6代TFT-LCD液晶面板线项目中，合肥市政府承诺由其及其指定的投资平台投入60亿元注册资本金，展现出政府的战略眼光和决心。这种政府资金的投入起到了种子资金的作用，向市场和其他潜在投资者传递了积极的信号。

  2.多元聚力，协同共筑产业通途

  在当地政府资金的引导下，合肥也开始积极吸引多元资本加入。例如，2020年，在向蔚来抛出合作“橄榄枝”后，合肥牵头拉来了国投招商投资管理有限公司与安徽省高新技术产业投资有限公司等机构进行战略投资，三者分别指定旗下的合肥建恒新能源、先进制造业投资基金、安徽金通新能源基金3个平台来承担投资协议的权利和义务，从央、省、地三方面共同出资支持项目建设。

  （二）找准产业定位

  设立产业投资基金只是第一步，还需思考该将资本投向何处，通过基金招商促进当地产业可持续发展，形成完整的产业链和产业生态。合肥注重“以需定招”，在投资前对自身产业基础和未来发展方向进行深入研究，形成了“顺着产业链去投资”的发展逻辑。

  1.以京东方为锚点，构建电子信息产业链

  合肥在家电领域有一定的产业基础，随着家电产业的蓬勃发展，行业出现缺屏的需求。为做强家电产业链，合肥引进京东方为家电企业提供显示面板。在成功引入京东方后，合肥围绕面板产业，陆续引进了一批配套企业，包括玻璃基板、偏光片等相关生产企业，进一步完善产业链，在电子信息产业领域形成较为完整的产业生态。

  2.从芯片到新能源汽车，布局未来产业新局面

  之后，因驱动含京东方显示面板的数字产品需芯片支持，合肥便投资半导体，与兆易创新合作并成立合肥长鑫，建成国内集成电路的重要产业聚集地。后来，意识到新能源汽车是未来消费电子终端的巨大出口后，合肥基于已有的千亿规模汽车产业链，积极引入蔚来等新能源汽车项目，全力打造“新能源汽车之都”。

  （三）完善基金管理

  在基金的实际运营中，如何管好基金是重要问题。高效的基金管理运营可以实现精准配置资源、有效控制风险、放大资金效应，实现以基金招商提升政策实施效果，促进产业升级创新。

  1.政府领航，科学合理控风险

  合肥模式中政府管理主导性强，政府在项目前期进行审慎尽职调查，通过理性决策降低投资风险。组建投资平台产业领导小组，负责产业项目审核把关，同时建立外部企业家和领域专家库，依托专业团队对项目进行论证把脉，确保投资决策的科学性和合理性。

  2.专业掌舵，兴泰助力新投资

  聚焦数字经济等战略新兴产业，合肥设立了安徽国创兴泰智慧成长创业投资基金与安徽兴新创新促进创业投资基金，两只基金均由兴泰创投担任管理人。兴泰创投是合肥市国资委批准设立的第一家混合所有制私募基金管理机构，具备专业的投资管理经验和团队，能够对科技招商项目进行深入的尽职调查、评估和筛选，确保投资项目的质量和潜力，“国资引领、兴泰管理、市场运作、合肥特色”的基金管理运作模式在合肥形成。

  三、关于探寻国资基金新价值的建议

  在《指导意见》发布的新背景下，皇姑区在借鉴合肥经验的过程中，必须紧密围绕《指导意见》要求进行调整与优化。

  （一）强化资本合作与撬动

  《指导意见》指出严控县级政府新设基金和县级政府新设基金管理人；鼓励加强统筹，由省级政府加强本地区基金统筹管理。皇姑区可参考合肥联合央、省、地多方力量参与蔚来项目的做法，吸引多元资本参与投资。积极主动地与省属或市属基金开展合作洽谈，多层级联动；引导社会资本介入，多渠道整合。安排专门的团队或人员对省级政府引导基金、市级政府引导基金和市场基金进行全面且深入的调研，例如，辽宁基金、沈阳市政府投资引导基金等。及时了解其投资方向，掌握投资规模的动态变化，分析其近年来的资金投入趋势以及未来的规划；清晰其现状，包括已投资的项目领域、投资回报率等情况。

  （二）精准把握投资方向

  精准的产业定位和投资方向可以避免投资播种的零零散散，避免“雷声大雨点小”。《指导意见》强调政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。建议深入分析本地的产业优势和发展需求，确定重点发展的产业方向，基于皇姑区的产业基础、科研实力及“两区”建设目标，可以重点围绕人工智能、大数据、云计算等数字经济产业前沿科技赛道，引导资金精准流向这些具有高增长潜力的产业，形成产业集群效应，推动产业结构优化升级。

  （三）打造生态赋能体系

  皇姑区在政府投资基金运作方面，应积极摆脱单纯的资金投入角色。一方面，推行“基金+园区”协同模式，针对重点建设的沈阳人工智能产业园等园区，借助产业基金的资金支持、资源整合及战略引导功能，推动园区内企业的孵化、成长与产业集聚，实现筑巢引凤式的产业集聚效果。

  另一方面，国资基金应深度挖掘地方政府的资源整合潜能，为所投资企业全方位赋能产业生态。积极携手东北大学、辽宁大学、601所等本地高等院校及科研机构，为企业提供强劲的技术研发助力与丰富的人才资源支撑；主动与上下游产业链企业建立紧密对接关系，全力协助企业畅通供销渠道；进一步优化营商环境。促使企业即便不存在返投强制要求，也会因皇姑区优越的发展环境而自愿扎根于此。

  （四）组建专业管理团队

  《指导意见》倡导提升专业化、市场化运作水平。皇姑区要以此为准则，强化基金管理团队建设，组建专业的基金投资运作管理人才队伍，通过自主培养、合作培养、公开选聘等方式招引一批专业基金投资人才，发挥皇姑区博士团队的人才优势，选择适合的人才进行培养，打造一支懂经济、懂产业、懂投资的基金招商小分队，并建立完善投资决策流程与风险防控体系。

  四、结语与展望