1月12日，国家发展改革委会同财政部、科技部、工业和信息化部联合发布《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法》（简称《工作办法》）；国家发展改革委同步出台了《政府投资基金投向评价管理办法》（简称《管理办法》）。

  其中，《工作办法》为政府投资基金做了定性，明确了基金的投资方向和投资行为；《管理办法》则进一步细化为13个评价指标，以下这些通通是加分项——

  在相关协议中未要求基金返投、未要求附加注册地迁移条件；

  投早投小占比≥70%；平均投资期≥5年；社会资本出资占比≥50%；

  投向元宇宙、脑机接口、量子信息、人形机器人、生成式人工智能、生物制造、生物育种、未来显示、未来网络、新型储能等领域……

  这是首次在国家层面对政府投资基金的布局和投向作出系统规范。

  政府投资基金重磅一幕

  先来看《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法》。其中14条规定明确了政府投资基金“投向哪、怎么投、谁来管”的问题，在优化基金布局和加强投向指导两方面做了相关规定。

  进一步来看，《工作办法》首先对政府投资基金进行明文定义，并指出政府投资基金要发挥引导作用，突出政策性定位，有力有效支持重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节。

  值得一提的是，《工作办法》明确提出了两个“防止”——

  防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应，促进形成规模适度、布局合理、运作规范、科学高效、风险可控的政府投资基金高质量发展格局。

  对于政策鼓励投资的产业，要强化评估论证，防止盲目跟风、一哄而上和低水平重复建设。

  在具体的投资行动上，《工作办法》要求政府投资基金在基金设立方案中明确重点投资的产业领域，并进一步提出几大符合要求的“重点投向领域”和“禁止投资行为”，其中包括不得投资于相关政策规定中的限制类、淘汰类产业。

  同时，明确列出政府投资基金不得出现的几大投资行为：

  （一）通过名股实债等方式变相增加地方政府隐性债务；

  （二）除设立方案明确可参与的并购重组、定向增发、战略配售外，从事其他公开交易类股票投资；

  （三）直接或间接从事期货等衍生品类交易；

  （四）为企业或项目提供担保；

  （五）开展承担无限责任的投资。

  此外，鼓励国家级基金加强与地方基金联动，在前沿科技领域和产业链供应链关键环节，结合地方资源禀赋，通过联合设立子基金或对地方基金出资等方式，形成资金合力。

  对于地方基金投向方面，则要求地方基金要找准定位，在省级政府管理下统筹考虑本地区财力、产业资源基础、债务风险等情况，因地制宜选择投资领域。此外，还将由省级发展改革部门牵头制定本地区重点投资领域清单，并据此优化基金布局和投向。

  最后，政府投资基金的考核标准最终落地——国家发展改革委会同有关部门，建立突出基金投向政策取向评价、覆盖基金运营管理全流程、定量和定性相结合的评价指标体系。

  最详细考核出炉

  《政府投资基金投向评价管理办法》则是《工作办法》在考核方面的延伸。

  文件为政府投资基金设置了一套具体的评价指标体系，从政策符合性指标、优化生产力布局指标、政策执行能力指标等三大一级指标（包含13个二级指标）进行打分，总分为100分。

  其中，在“支持新质生产力发展”方面规定了细致的投资方向：

  （一）培育新兴产业、未来产业。新兴产业主要包括新一代信息技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保、民用航空和船舶与海洋工程装备等领域；未来产业主要包括元宇宙、脑机接口、量子信息、人形机器人、生成式人工智能、生物制造、生物育种、未来显示、未来网络、新型储能等领域。

  （二）推动传统产业改造提升。主要包括：制造业重点产业链高质量发展，产业基础再造和重大技术装备攻关，制造业重大技术改造升级，支持企业“走出去”等。

  （三）支持数字经济发展。主要包括：“人工智能+”行动，大模型广泛应用，人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备，5G规模化应用，发展新型文化业态，发展数据产业等。

  而在“推进全国统一大市场建设”部分，对于此前引导基金在返投、迁址、招商引资等方面做了界定，包括：是否存在限定对本区域进行返投情况；是否存在附加注册地迁移条件对企业进行投资；是否存在妨碍全国统一大市场建设相关情况。

  其中，关于返投的打分最为详细——

  在相关协议中未要求基金返投的，得3分；

  基金返投比例超过1.5倍的，得0分；

  基金返投比例未超过1.5倍的，得分=3×（1-基金返投比例/1.5）。

  针对此前提及可能对民营资本形成挤出效应等情况，《管理办法》在第5条中提出支持民营经济发展和促进民间投资，在第7条中考察基金引导撬动社会资本出资情况，其中：基金实缴规模中社会资本出资占比大于等于50%的得分更多。

  在耐心资本涉及的“投早投小投长期”方面，考核倾向于A轮融资及以前的企业或项目（即“投早投小”），以及平均投资期较长的项目，“投早投小占比≥70%，或平均投资期≥5年”得分最多。

  此外，《管理办法》对于基金的出资完成情况、闲置资金情况、基金内部收益率，以及资产增值率也进行考核，但分值占比不多，每项仅占1分。

  此次政府投资基金投向评价实施“穿透式”评价，即母基金与直投资金、子基金评价得分挂钩。值得一提的是，此次还建立了“投向领域负面行为清单”；还根据得分，从国家级基金合作、管理费、收益分配等方面实行鼓励机制或约束机制。

  结语

  回想2025年1月7日，国办1号文《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》印发，首次对基金分类管理、分级管理提出明确要求，并提出鼓励降低或取消返投比例等一系列影响深远的举措。

  至此，走过十余年的政府引导基金迎来崭新一页。

  如今，政府资金已经成为中国创投的主力军。清科研究中心数据显示，到2025年，国资LP比例进一步上升达到55%，国资控股比例从15年前的27%增长到81%，国资参股基金占比达8%。国资力量重要性不言而喻。

  随之而来，挑战也摆在面前。过去几年里，政府投资基金在返投、容错等方面争议颇多，各地引导基金井喷式发展中的同质化竞争、低水平重复建设等问题也纷纷出现。

  如今国家发展改革委提到，《工作办法》和《管理办法》的出台，标志着我国政府投资基金进入了以“规范发展、提质增效”为特征的新阶段。

  任重道远，中国创投正在走向远方。